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面对上亿市场主体 大市场监管如何发力

http://www.cyol.com 2018-04-03 05:38 中青报订阅 收藏本页

来源:中青在线 宁迪

  3月的最后一天,国务院机构改革推进会在北京召开,会议对国务院机构改革作出了进一步部署,明确了今年4月中旬,完成新组建部门挂牌。

  此次深化国务院机构改革,将国家工商行政管理总局的职责,国家质量监督检验检疫总局的职责,国家食品药品监督管理总局的职责,国家发展和改革委员会的价格监督检查与反垄断执法职责,商务部的经营者集中反垄断执法以及国务院反垄断委员会办公室等职责整合,组建国家市场监督管理总局。

  在国家市场监督管理总局挂牌前夕,国家工商总局“开门纳谏”,于近期召开了一次市场监管专家座谈会,十多位专家学者参会,共同“把脉”市场监管。

  让信用监管发挥更大效力

  组建国家市场监督管理总局后,市场监管工作如何顺畅开展,俨然成为了专家们探讨的核心问题。

  根据中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》,新组建的国家市场监督管理总局负责市场综合监督管理,统一登记市场主体并建立信息公示和共享机制,组织市场监管综合执法工作,承担反垄断统一执法,规范和维护市场秩序,组织实施质量强国战略,负责工业产品质量安全、食品安全、特种设备安全监管,统一管理计量标准、检验检测、认证认可工作等。

  在国务院发展研究中心市场经济研究所原所长任兴洲看来,在这次机构改革中市场监管总局将很多监管职能集中到一起,解决了过去部门分割、相互掣肘、内耗很大、成效并不显著的体制问题。“很大程度上理顺了监管体制”。成立新的市场监管机构,在中央党校政法部经济法室主任王伟看来,这不仅是职能整合的“物理变化”,而且是一场职能融合的“化学变化”。

  王伟指出,原来的监管权力较为分散,未来国家市场监督管理总局要针对市场主体和市场运行的性质,进一步研究监管权力怎么使用。“在监管权力整合的过程中,考虑在不同领域匹配不同性质的监管手段,并且加以有效的整合、组合和配置。”

  “比如大家认为行政监管权力最大,然后是价格监管、标准监管,但管制强度最弱但又非常有效的手段是信息机制和信用监管。”王伟认为,要利用信用机制撬动社会治理。中国法学会消费者权益保护法研究会会长河山也认为,今后在市场监管方面,总局要思考如何加强信用制度的改革,推动市场信用的监管。他指出,现在对于企业违法违规仅靠罚款来治理远远不够,“我们有约谈制度,有违法公示制度,但在信用体系上付出的代价还不够明显,在信用方面应多加强制度建设。”

  2014年,《企业信息公示暂行条例》正式实施,该条例旨在促进企业诚信自律,规范企业信息公示,强化企业信用约束。在王伟看来,下一步较为紧迫的任务是把企业信息公示暂行条例列入修法程序,以便尽快修订和完善条例。“现在还叫暂行条例,希望尽快把‘暂行’两字去掉,让它成为真正的条例,为市场监管奠定基础。”

  说到信用监管,国家发改委经济体制与管理研究所所长银温泉想到了小企业违法状况。他指出,因为目前违法成本比较低,一些小企业根本无所谓。用信用强化对市场主体的监督不是不好,但关键要解决信息孤岛问题。“不解决信息孤岛,想形成联合惩戒很困难。”

  国家行政学院教授汪玉凯认为,国家市场监督管理总局成立后不仅要缩短磨合期,围绕市场监管要进行融合,要进行流程再造,还要思考系统的整合。他发现,质检总局有一套信息化系统,工商总局有信用体系构建,食药监总局也有一套信息化系统,这需要在大市场监管框架下进行系统整合。汪玉凯进一步指出,政府部门之间要进行数据共享,“如果不进行系统整合,大数据没办法用。”

  南京大学原党委书记洪银兴给出的建议是,不仅要把现有的数据开发好,还要思考整合后的数据平台怎么建。

  王伟认为,国家市场监督管理总局成立后,法律法规的整合工作一定要马上跟上,这样才能促进监管权力的整体协同和作用。而出于对市场整体管理的需要,总局要树立具有内在和谐的一系列监管理念。银温泉认为,合并后,国家市场监督管理总局要把使命、愿景和理念重新定位,特别要整合监管文化、监管程序。“我们到地方调研时发现不同部门之间监管程序、监管文化还是非常不一样,这也是下一步非常重要的工作。”

  他还指出,下一步国家市场监督管理总局应牵头推动多项改革,和其他部门联合办公。比如目前有照没法营业的问题,“涉及到和别的部门,特别是涉及到审批程序比较多的,甚至妨碍市场竞争的部门关系,市场监管总局应该和其他部门联合办公、联合推进,更多地协调相应部门。”

  国务院发展研究中心副主任王一鸣去上海调研时曾发现,有的餐馆企业,营业执照立等可取,但因为没有卫生许可证,餐馆还是不能照常营业。他建议,国家市场监督管理总局要尽快梳理一下行业准入证、生产许可证、职业资格证,“能取消的尽量取消,尽量做到多证合一。”

  新业态问题不能再成监管漏网之鱼

  在这场专家会上,国家工商总局局长张茅透露了一组数字,我国市场主体目前已经达到1亿户,“5年来增加了70%”。

  在洪银兴看来,市场主体的增加离不开商事制度改革的“功劳”,而新业态的出现同样起了很大的作用。他注意到,今年全国两会期间,全国人大代表、三一集团董事长梁稳根在回答“传统制造业如何面对数字化浪潮”这个问题时,曾说了三句话:“首先,核心业务必须全部在线上;其次,全部管理流程靠软件;第三,产品高度智能化,管理流程高度信息化,与客户、代理商、供应商实现智慧物联。”

  “‘互联网+’以后,产生了新业态,”在洪银兴看来,新业态对经济发展起着不可估量的作用,但他对此也是隐忧重重。“对线上这块新业态的监管问题,我们今后要特别重视。”

  “市场监管的重点要从线下转到线上,监管对象要从监管企业转到监管行为。”洪银兴对接下来的市场监管给出了自己的看法。洪银兴强调,对新业态的监管和对传统业态的监管要采取不同方式。“原因是在线上线下的市场秩序问题有不同的表现,两者的市场秩序混乱有不同的表现。”

  首先反映在不正当竞争上,传统业态中伤害消费者利益主要表现在价格上,企业之间的不正当竞争也主要体现在价格上。但在新业态中间,市场秩序的混乱还包括对个人信息的泄露,企业之间也会出现以用户资源为核心的竞争,“每一个竞争者宁愿免费甚至补贴,也要获取更多的用户资源。”洪银兴认为,新业态的出现,让企业竞争的本质表现为用户资源之间的竞争和知识产权上的竞争。

  其次是假冒伪劣问题,洪银兴认为,在传统业态中间,假冒伪劣者是能够看得见、摸得着的,而在新业态中,产生的假冒伪劣、坑蒙拐骗等问题比线下难识别,“线上假冒伪劣的打假问题要更为重视。”

  线上网店监管的问题也成为任兴洲关注的要点。“自然人网店是不需要工商注册的,但是平台对这些小店是掌握的,我们工商部门、税务部门是没有工商登记和税务登记的,(接下来)怎么管?”过去在线下打击传销已经防不胜防,现在有的传销转移到网上,以新形式出现,带来了更大的煽动力和迷惑性。“怎么去鉴别?它是创新的萌芽还是违法的变种?这些都给我们(监管)带来新的挑战。”

  河山也注意到了这个问题,现在网上出现了一些消费返利等新的营销模式,这些需要新组建的国家市场监督管理总局去划分合法和违法的界限,进一步深化对互联网经济的监管。任兴洲认为,在“放管服”上,过去监管部门“放”了许多,但未来也要考虑如何“服”。她以共享单车为例,建议政府在单车数量管理上可以用大数据、市场信息方式引导社会合理投放。她强调,国家市场监管总局应该要明确如何在服上协同有关部门有所作为,做到“放管服”有效结合。

  与时俱进 反垄断法应加以修订

  此次组建国家市场监督管理总局,许多专家都捕捉到了一个亮点,就是将长期分散的反垄断执法合为一体。

  按照规定,国家发展和改革委员会的价格监督检查与反垄断执法职责,商务部的经营者集中反垄断执法以及国务院反垄断委员会办公室等职责整合,由国家市场监督管理总局承担反垄断统一执法。

  对此,中国对外经济贸易大学竞争法中心主任黄勇表示,整合反垄断执法机构后,应该更加符合反垄断执法的特色和规律,符合中国现阶段的特色。他认为,首先是对相关部门规章进行整合。要把过去分散在不同职能部门的法律法规、规章和文件进行重新梳理。洪银兴更关注互联网领域里的垄断问题。“这个问题比一般市场垄断更厉害。”他说,互联网领域的反垄断问题不像传统业态中那样清楚。首先是难以界定市场的地域范围。

  过去讲一个市场上有哪些垄断者、垄断份额多少,但互联网市场有很多跨界,企业可能首先从网购业务开始,接下来做金融业务,“单独讲一个市场,份额还不是很大,但要把总的加起来,市场很大,”洪银兴认为,要准确界定一家互联网企业是不是垄断,这个问题还需要研究。

  其次,市场支配地位难以界定。洪银兴表示,反垄断法是看企业在市场上有多大的支配地位,在传统业态中,可以用企业的销售额来计算市场份额。但在新业态中,互联网产品大部分是免费的,如上搜索引擎、微信,“不可能用它的销售额计算是不是占有支配地位。”而更重要的是,一些互联网企业的垄断收益又同知识产权收益交织在一起,怎么区分开,这都是一些新问题。在他看来,对新业态进行事中、事后监管时,如何反垄断还要进一步明确,“要防止企业限制竞争,还要防止企业滥用支配地位的行为来伤害消费者利益。”

  王一鸣认为,这些年新兴业态发展得很快,政府应该与时俱进,考虑对《反垄断法》加以修订,“要明确以保护和促进市场竞争为优先目标,怎么抑制新兴业态的垄断行为,如果一下子写不进法律,也要着手研究相关条例。”

  我国《反垄断法》于2008年8月1日生效实施,对维护公平竞争的市场秩序有重要意义。《反垄断法》已经制定十年、实施九年,许多专家认为,去年《反不正当竞争法》修订通过之后,进一步修订完善《反垄断法》是很有必要的。

  “行政反垄断没有完全纳入到反垄断法里”。任兴洲表示,反垄断法仍有不完善的地方,接下来监管职能是集中了,但机构合并并不是简单归口。“要借助这次的监管职能的统一,在监管范围、监管方式上有些突破,通过行政职能的转变、机构的转变带来一些体制机制上的突破。”

  本报北京4月2日电

【责任编辑:贾志强】
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