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划转国有资本进社保 如何实现共赢

http://www.cyol.com 2017-11-28 14:43 中青报订阅 收藏本页

来源:中国青年报 宁迪

    “用国有资本充实社保基金”迈上了一个新台阶。

    11月18日,国务院印发《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》(以下简称“方案”),将中央和地方国有及国有控股大中型企业、金融机构纳入划转范围,划转比例统一为企业国有股权的10%,通过股权分红弥补我国基本养老保险基金的缺口。

    划转的中央企业国有股权,由国务院委托社保基金会负责集中持有;划转的地方企业国有股权,由各省级人民政府设立国有独资公司集中持有、管理和运营也可将划转的国有股权委托本省(区、市)具有国有资本投资运营功能的公司专户管理。

    十八届三中全会、五中全会都曾明确提出,“划转部分国有资本充实社保基金”。十九大报告更进一步对加强社会保障体系建设提出要求。此次方案的下发,让人们听见了靴子落地的声音。

    一边是人口老龄化现象加剧和需要弥补的养老基金缺口,一边是正走在深化改革路上的国有企业。划转国有资本进入社保基金会等承接股权主体(以下简称“承接主体”)后会带来怎样的影响?能否促使国企混改进程加快,给国企注入更多活力?

    从“减持”到“划转”

    这并非政府第一次动用国有资本的力量为社保基金“添砖加瓦”。

    早在2001年,国务院就印发了《减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法》,规定凡国家拥有股份的股份有限公司(包括在境外上市的公司)向公共投资者首次发行和增发股票时,均应按融资额的10%出售国有股,上缴社保基金。

    八年后,财政部联合国资委、证监会和社保基金会发布《境内证券市场转持部分国有股充实全国社会保障基金实施办法》,规定国有股份有限公司首次公开发行股票上市时,按实际发行股份的10%划转,股份由全国社保基金理事会持有。

    而此次划转,财政部表示是划转部分国有资本充实社保基金,主要划转对象是中央和地方企业集团的股权,一般不涉及上市企业。

    从“减持”到“划转”,从“上市公司”到“集团公司”,在专家看来,意义大不相同。

    “针对上市公司划转,存在董事会和股东大会赞成与否的问题,无论是‘用手投票’还是‘用脚投票’,都会引发资本市场的强烈反应。”北京师范大学经济与工商管理学院教授戚聿东认为,针对集团股权进行划转的效应则大不一样,“通过行政手段划拨国有资本10%给社保基金,不存在其他股东赞成与否的问题。”

    这种划转国有资本股权的方式在专家看来更简单直接,立竿见影。中国社会科学院世界社保研究中心主任郑秉文认为,相比过去,这次划转的范围和体量都大大增加了。

    全国社会保障基金理事会社保基金发布的年度报告(2016年度)显示,2016年末,社保基金资产总额为20423.28亿元。“如果所涉及到的国有资本全部完成划转,社保基金的收益足以超过10万亿元。”郑秉文估算,“既可以减少财政的负担,也有利于制度的稳定。”

    此次股份划转的目的和用途较过去相比更有指向性。《方案》中提出,划转股权的基本目标,是弥补企业职工基本养老保险基金缺口。

    “视同缴费年限”是指基本养老保险制度改革实施之前,国有企业、事业单位职工在原有单位保障体制下形成的退休金权益,由于原有单位保障体制没有缴费积累,“视同缴费年限”产生的“过渡性养老金”等同于从外部嵌入到基本养老保险制度的“养老金债务”,形成了基本养老保险基金缺口。

    早有学者提出,这一历史原因造成的缺口,不应该通过提高缴费率或转移到下一代人身上来弥补,但可以考虑借国有资本之力来补缺口。

    “国有资本取之于民、用之于民,是应有之义。”中国人民大学国企改革与发展研究中心研究员李锦认为,从目前的情况看来,一些地区养老基金亏空很大,一直都是财政在补窟窿,长期看难以为继。划转国有资本进社保,也可以让全民享受国企发展成果。

    《方案》中提出,划转的中央企业国有股权,由国务院委托社保基金会负责集中持有,单独核算,接受考核和监督。条件成熟时,经批准,社保基金会可组建养老金管理公司,独立运营划转的中央企业国有股权。

    划转的地方企业国有股权,由各省级人民政府设立国有独资公司集中持有、管理和运营。也可将划转的国有股权委托本省(区、市)具有国有资本投资运营功能的公司专户管理。

    数据显示,全国社保基金自成立以来的年均投资收益率8.37%,累计投资收益额8227.31亿元。中国养老金融50人论坛秘书长、中国人民大学公共管理学院原院长董克用认为,从年化收益率看,全国社保基金的稳定性较好,也比较适合作为承接主体。

    其实,在全国方案落地前,山东省已经成为第一个“吃螃蟹”的地区。

    2015年,山东省出台了《省属企业国有资本划转充实社会保障基金方案》,要求省属471户国有企业30%的国有资本 (包括国有控股参股企业中的国有资本)划转充实省社会保障基金。并且通过一次性划转由省社保基金理事会持有。

    郑秉文认为,山东的先行先试给各地一个很好的借鉴,地方国资的划转使地方财政的压力大大减轻,有助于弥补养老基金的当期缺口。

    竞争性强的企业适合优先划转

    对于股权划转的进度,《方案》中给出了两步走计划。

    第一步是在今年选择部分中央企业和部分省份开展试点,其中,央企3~5家,中央金融机构2家。第二步,在总结试点经验的基础上,2018年及以后,分批划转其他符合条件的中央管理企业、中央行政事业单位所办企业以及中央金融机构的国有股权。各省(区、市)人民政府负责组织实施本地区地方国有企业的国有股权划转工作。

    当前,央企和地方国企的效益均发生了明显改善。今年前三个季度,央企累计实现营业收入19.1万亿元,创近五年来同期最好水平。1~10月,国企经济运行稳中有进,收入和利润持续较快增长。

    在国资问题研究专家、上海天强管理咨询有限公司总经理祝波善看来,过去通过上市公司的股权划转,社保基金可以获得流动性收益,但此次通过央企、地方国企集团股权分转,社保基金在三年禁售期内更多的是依靠分红。“因此,划转的企业效益就显得尤为重要。”

    祝波善认为,尽管《方案》里给出了时间表,但从效益上看,一些效益较好但具有垄断性质的企业适合较早进行股权划转。北京师范大学公司治理与企业发展研究中心主任高明华认为,竞争性越强的企业越适合优先划转股权。“不涉及到国计民生、国家安全的充分竞争行业,可以先进行划转,但像石油这种稀缺性资源的行业,不适合过早放开,否则容易过度追求利润,造成稀缺资源的过度开发。”

    央企数量少、企业治理结构比较清晰,相比较,很多“僵尸企业”都存在于地方国企中,国企改革中正在逐步被清理。在董克用看来,这是一个渐进的过程,因此,地方国企在股权划转过程中的速度较之央企会慢一些。“各地会有不同的方式,需要因地制宜,通过这种划转方式有利于国有企业的治理水平提高。”

    戚聿东认为,集团公司层面上划转股权可以实现母公司的产权多元化,从国企改革的角度看,产权改革是一个进步。祝波善也认为,之前国企混改更多停留在央企子公司层面,将来社保基金进入集团公司,改善一股独大的局面,也有助于混改在母公司层面上的实施。

    “产权结构决定治理结构,进而决定公司绩效和价值提升。”戚聿东指出,长期以来,一股独大容易导致一股独霸,进而导致一股独差。从产权改革上做起,可以向国有公司输入新型的财务投资者。

    养老基金等机构投资企业,在国外早有先例。戚聿东告诉中国青年报·中青在线记者,在国外,基金属于新型战略投资者,在投资企业的过程中能够改进企业的产权结构,进而改进公司治理结构。

    “但战略投资者和财务投资者不一样。” 戚聿东指出,从目前下发的《方案》看,政府暂时把社保基金定义为财务投资者。《方案》里提出,社保基金会及各省(区、市)国有独资公司等承接主体作为财务投资者,享有所划入国有股权的收益权和处置权,不干预企业日常生产经营管理,一般不向企业派出董事。必要时,经批准可向企业派出董事。

    在祝波善看来,此次划转的企业范围很大,数量太多,要让承接主体派人进驻每一家企业确实有难度。但当企业出现亏损,或在发展战略上出现问题时,可以考虑派人进驻董事会。

    戚聿东认为,目前承接主体的持股比例较低,也不具备参与公司治理的可行性。如果集团公司改制后,股权变得高度多元化,承接主体持有10%股权就是一个不小的比例,其财务投资者的身份就应该转变为战略投资者,“要进一步参与并提高企业的治理水平。”

    在高明华看来,按照目前规定,划转10%股权进社保基金的比例并不算高,很难对大股东形成制衡。“除了社保基金理事会等承接主体持股外,还需要引入更多的社会资本,才能使股权更为多元化。”他指出,进入董事会只是参与企业运作的一种直接方式,即便不派人进驻董事会,按《公司法》的规定,承接主体作为股东也可以参与决策,对董事会进行监督、提出质疑。

    产权多元化是否意味着公司治理水平就能提高?在高明华看来,取决于机构投资者是否能够发挥积极的作用。“国外的机构投资者会对所投资的公司治理水平进行评估,并公开发布相关信息,从而促使企业改善公司治理水平。”

    他认为,如果一个机构投资者仅仅是被动的投资者,那就对公司治理水平的改善作用并不大,未来社保基金持有大量股权,需要全国社保基金理事会扩大队伍,吸引公司治理专业人才,“政府应该有一些支持性的方案,不能让承接主体仅仅是被动参与者。”

    划转过程中可能会出现新问题

    《方案》出台后,一些专家认为,在未来股权划转过程中还有很多现实问题无法避免,需要政府做进一步说明。

    上海财经大学公共政策与治理研究院副院长郑春荣指出,以前参与划转的对象是上市公司,在信息披露上较为充分。“这次划转是全部的国有资本。在股权划转以后,由于这些公司未上市,经营管理信息的披露与监管存在一定挑战。”

    郑春荣担心的是,在未来划转过程中,一些地方政府可能存在侥幸心理。“为了避免股权被划转,可能故意说某些企业是公益类企业,就不会被划转了。”尽管国家对商业类国企和公益类国企的性质作出了基本规定,但郑春荣认为,关于企业性质的认定还需要更加详细说明。

    “还有一个问题,就是此次划转比例统一为企业国有股权的10%。”郑春荣指出,各省的国有企业数量及退休人员数量差异较大,同时国有资产的存量股权也存在较大差异。可能有的省份一方面退休老职工非常多,另一方面国有企业的股权总额有限,这样省际间就存在较大的差异。

    在郑秉文看来,因目前各地国有资产运营情况存在很大差异,地方国有资本划转可能出现参差不齐的状况,“各省在划转力度、结果和时间上会有差异。”他指出,国有资产占比较大的地区,恰好也是人口老龄化现象较为凸出的地区,这些地区会面临两方面的压力,一方面是养老基金当期的资金流压力较大,必须通过划转来弥补缺口;另一方面,这些地区国有经济存在效率低下和收入低下的问题。

    “这是个矛盾。”郑秉文认为,这将考验地方政府是把划转看成一个包袱还是一个机遇,“有的地区地方财政收入会承受更大的压力,对划转可能出现观望态度。但划转之后,其实有利于提高国企运行效率,提高企业透明度,改善国有经济的治理结构,可能出现双赢的局面。”在他看来,可以让国有经济运行状况较好的省份先动起来,给其他省份一个借鉴和参考。

【责任编辑:王亦】
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